养老备忘录系列（四）：养老改革新目标——二十届三中全会的政策关键词

　　7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“新《决定》”），针对养老相关领域中的突出问题进行了系统性安排。

　　平安观点：

　　《决定》对中国养老保障体系所面临的突出问题进行了系统性安排2022年8月，全国人大常委会专题调研组发布了《关于实施积极应对人口老龄化国家战略、推动老龄事业高质量发展情况的调研报告》（以下简称《报告》），对中国应对人口老龄化所面临的问题进行了全面的梳理。

　　为解决《报告》中的突出问题，新《决定》一方面筛选并整合了现有政策中的相关内容，另一方面又新提出了一些政策目标。按照覆盖领域，大致可分为“养老保险体系”和“银发经济”两个部分。与十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称“老《决定》”）相比，新《决定》的重点有显著变化。

　　“养老保险体系”部分：更加强调可持续性及各类养老保险的定位2013年的十八届三中全会同时强调了养老保险的公平和可持续性。随着相关改革的不断深入，基本养老保险的公平性问题得到了改善，剩余问题与可持续性相互交织。因此，新《决定》对可持续性着墨更多。此外，随着基本养老保险制度的完善，新《决定》还对非基本养老险提出了新目标。

　　1）可持续性方面主要包含三个相互交织的内容：完善基本养老保险将全国统筹制度、健全全国社保基金保值增值体系，以及健全待遇调整机制。整体思路与2022年党的二十大报告基本一致，边际变化不大。

　　我们认为，筹资和待遇统一是可持续性改革的重点。全国统筹，是通过全国互济提升基本养老险运行效率的主要手段。当前，中国已经在企业职工基本养老保险中推行“上缴下拨”式的全国统筹，但由于各地城乡居民基本养老保险的制度设计还存在一定区别，全国统筹尚未实施。统一的筹资、待遇机制和服务平台，是进一步完善全国统筹的前置条件。无论从可持续性还是公平性上来讲，都是未来一段时间基本养老保险改革的最大重点。

　　2）公平性方面主要包括两方面内容：提升城乡居民基本养老保险待遇水平，以及参保与户籍制度分离。此前，这两项改革内容主要散落于由国务院各部门的部门规章中。此次纳入新《决定》，属于效力位阶的提升。

　　我们认为，参保与户籍制度的分离是公平性改革的重点。公平性改革的主要目的，除缓解收入差距问题外，还包括降低劳动力要素流动壁垒、提升资源配置效率。提升城乡居民基本养老保险基础养老金，也是为了弥合两类基本养老险待遇差距，促进劳动力在不同就业环境之中自由流动。参保与户籍制度分离，可以降低东、中、西部人员流动壁垒，从而对就业环境流动起到帮助作用。

　　3）非基本养老保险方面：强调多层次、多支柱养老保险体系的定位，并提出扩大年金制度的覆盖范围、推行个人养老金制度，发挥各类商业保险补充保障作用。前者延续了2022年党的二十大报告中的提法，只是通过将“发展”改为“加快发展”，强调紧迫性。后者属于新提法，进一步明确了年金、个人养老金和商业险的定位。

　　我们认为，企业年金和个人养老金的定位有所提升。“多层次”与“多支柱”相比，更加强调养老保险需求侧的定位问题。《决定》将个人养老金置于各类商业养老保险之前，实际是希望优先通过政策推行、运行规范的个人养老金来满足居民的个性化养老资金需求，进而避免一些商业险中的不规范问题。当前，个人养老金的运行不尽如人意，主要是由于税惠力度偏低、不能对冲居民的流动性偏好。我们认为，未来个人养老金的缴费上限、税惠力度都有着扩大的可能。

　　“银发经济”部分：地位提升，长护险再受政策关注、老年人劳动参与首次被强调

　　此前，老《决定》对非社会保障体系相关的内容涉及较少。与之相比，新《决定》则突出强调了养老事业和产业的发展，以及老年人劳动参与的相关问题。我们将二者视为“银发经济”的核心组成部分，并认为这实际是银发经济在政策体系中的进一步地位提升。

　　1）养老产业和事业方面，新《决定》主要是对此前各类法律、党内法规制度、行政法规中的政策目标进行了整理，基本延续了相关政策安排。

　　我们认为，养老产业和事业方面最值得关注的内容有二：一是新《决定》提出要“完善发展养老事业和养老产业政策机制”，首次以政策的“机制”视角纳入决策；二是长护险再次受到关注，用词也从“十三五规划”的“探索建立”和“十四五规划”的“稳步建立”，变为了“加快建立”。从世界各国的经验来看，养老事业和产业发展所面临的困境，大多源自老年人支付意愿不足、消费能力偏弱。因此，其发展通常需要再分配或互济机制提供资金支持。未来一段时间，以资金为核心的改革，可能会在养老产业和事业领域展开。

　　2）老年人劳动参与方面，新《决定》首次提出延迟退休领域的“自愿、弹性”原则，并新增了“稳妥有序”的前置要求，此外还首次提出“创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位”。

　　我们认为，延迟退休和老年人就业岗位创造是一体两面：一方面，“自愿、弹性”原则和“稳妥有序”前提，实际是通过柔化政策实施标准，降低改革的推行难度；另一方面，推动老年人就业，实际是通过推动扩大老年人适用岗位，缓解对中、青年就业的挤压，和对于养老金待遇下降（如当前常见的因内部退养导致缴费基数降低）的担忧。未来，相关政策可能加速落地。

　　风险提示：

　　1）养老保险体系改革进程不及预期；

　　2）银发经济发展不及预期；

　　3）银发经济的范围为我们自行总结，可能与政策实际范围存在差异。