多主体参与下的城市更新项目难点简析及若干对策
引言
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出在全国层面实施城市更新行动。2021年，作为“十四五”的开局之年，“城市更新”首次写入了国务院的政府工作报告，引发了社会的广泛关注。随着我国城镇化的不断发展，大城市尤其是北京、上海、深圳等超大城市逐渐由外延式的增量发展转为内涵式的存量更新发展，城市更新也日益成为各地政府及社会群体重点关注的问题。城市更新是一项多元复杂的系统工程，在更新过程中往往会涉及多方面的难点和诉求，在多主体参与的情况下尤甚。本文以上海中心城某更新项目为例，分析在多主体参与背景下，城市更新过程中出现的矛盾与冲突，并基于实践，提出若干初步对策建议。
上海城市更新的发展背景和主要趋势
1958年8月在荷兰海牙召开了城市更新的第一次研讨会，城市更新（UrbanRenewal）的定义为：“生活在城市里的人，对于自己所居住的建筑物，周围的环境或出行、购物、游乐及其他的生活活动，有各种不同的希望与不满。对于自己所住房屋的修理周围的环境或出行、对于街道、公园绿地、不良住宅区的等环境改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容”。城市更新的类型主要涵盖旧区改造、存量工业用地转型、历史风貌保护、社区微更新等。对于上海而言，最早的城市更新主要从20世纪90年代开始，主要针对“365”危棚简屋进行改造，也就是旧区改造的雏形；此后，上海市人民政府在2009年颁布了《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》来进一步推进该项工作。而除了住区改造，存量工业用地的转型与盘活，也是城市更新的重头戏之一，上海市人民政府陆续出台了相关政策，如2013年的《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》，再如2014年及2016年先后两次颁布的《关于本市盘活存量工业用地实施办法》，明确了上海的工业用地原权利人可通过双评估“存量补地价”的方式实施存量工业用地转型，进一步创新了存量工业用地转型的政策路径。此外，2015年，先后颁布了《上海市城市更新实施办法》、《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》、《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》等政策文件。近期，上海已成立市城市更新中心，并正在推进相应的城市更新条例编制工作，进一步充实、完善上海城市更新的操作模式和政策体系。在资源紧约束的发展背景下，总量锁定、存量优化的有机更新发展理念和注重提质增效的“逆生长”发展模式成为上海城市发展的新要求、新方向和新常态，城市更新逐渐被认为是未来城市发展的重要途径。
