【粤开宏观】专项债全面回顾：结构特征、利弊分析与应对
我国财政政策的实践长期将赤字率3%视为警戒线，同时“将3%以上视为积极、将3%以下视为遵守财政纪律”的观念也深入到社会和资本市场。在严格控制赤字率不超过3%的实践和观念束缚下，赤字规模受到约束。但是宏观经济下行压力要求更大的逆周期调节力度和财政积极程度，因此近年来我国积极财政政策逐步形成了“控赤字+扩专项债+扩隐性债务”的政策组合。这种组合发挥了财政逆周期调节的效果，扩大总需求，并且释放稳定经济的信号，但随着时间推移，专项债和隐性债务问题不断凸显。
当前专项债当年新增和发行规模越来越大，地方政府专项债余额超过了地方政府一般债余额。专项债发挥了稳增长、防风险、惠民生的积极作用，但同时资金使用和投向出现一系列问题，弊端日益显现。专项债未来将何去何从？如何发挥出财政资金更大效果，同时防范化解风险？因此，有必要系统梳理专项债的结构特征、作用与弊端，提出优化专项债发行使用的短期和中长期建议。
专项债发展历程简要回顾
在地方政府债务监管“开前门、堵后门”的背景下，专项债在地方政府投融资中的地位不断提高、作用不断加大，成为重大项目融资的主渠道。回顾专项债发展历程，主要经历了三个阶段。
起步阶段（2015年~2016年）：专项债始于2015年地方政府债务置换，是防范债务风险“开前门、堵后门”的产物。“开前门”，中央对地方政府举债实行限额管理，地方开始发行置换存量债务的专项债券，当年新增额度1000亿元；“堵后门”，严控地方政府违法违规举债融资行为。
扩大阶段（2017年-2019年）：专项债支持土地开发与棚户区改造，推动房地产去库存。2018、2019年土储和棚改专项债发行量占比均超过60%。转型阶段（2019年末至今）：土地储备类专项债叫停，专项债重点发挥对基
建的拉动作用。专项债在资金投向和资金性质出现两大关键性转变，即从“土地开发”转向“高质量发展”，“从债务资金”到“项目资本金”，发挥专项债的杠杆作用，扩大基建投资，支持地方经济发展。
专项债的存量结构与发行特征
（一）三大存量特征
1、债务余额：东部地区专项债余额高、占比大。2022年末，广东、福建、山东、江苏东部经济大省的专项债余额超万亿元，专项债占当地地方债务比重分别高达70.9%、70.1%、68.0%、64.3%。经济发达地区成熟的项目储备较多、项目收益率相对有保障。
