“双城记”：广州、深圳财力差异大解密

　　导读

　　在前期报告《广州深圳“双城记”：经济、财政、民生全面比较与城市发展之道》中，我们对广深城市经济与竞争力差异进行了分析，认为广州与深圳同为粤港澳大湾区重要引擎，地理区位接近，产业、科技、基础设施等方面互有优劣。然而若将目光转向城市财力，广州一般公共财政收入明显低于深圳。本文将视角聚焦广深财政，以一般公共预算收入为基础，重点讨论两城财力现状、差异根源，并回答以下问题：如何理解广州和深圳的财力差异？财政体制、经济结构的异同怎样影响广深财力？广深在市级、区级之间如何分配财力？如何收窄广深城市财力的差异？

　　摘要

　　一、广州与深圳的城市财力比较：三个基本特征

　　1、广州GDP接近深圳，但财政收入大幅低于深圳。广州GDP为深圳的92.1%，但一般公共预算收入仅为深圳的43.3%。按转移支付后的一般公共预算可用财力、一般公共预算收入与政府性基金收入之和（地方综合财力）来计算，广州分别为深圳的54.8%、75.1%，明显低于广深GDP比值。

　　2、从市级与区级财政间关系看，广州财力较深圳更加下沉。广州市本级一般公共预算可用财力占全市不到四成，深圳市级、区级财力约五五开。

　　3、广州市本级财政支出向民生领域倾斜，深圳市本级对人才和创新相关支出较多。两市的区级支出多用于教育、城乡社区、一般公共服务领域。

　　二、广深财力差异背后的真相

　　据测算，广深可用财力差异背后，经济结构的解释力最强(36%)，其次为财政体制(30%)，最后是经济总量（15%）。经济总量、经济结构、财政体制三个因素恰好对应于一般公共预算可用财力的三个因式，即GDP、单位GDP形成的财政收入、财政收入归属本市可用财力比例。

　　1、经济结构如何影响广深财力？四大方面

　　根据最新可比的数据（2019年），广州、深圳创造的所有一般公共预算收入分别为6338、9424亿元。广州创造的各级一般公共预算收入合计约为深圳的七成，除经济总量带来的影响外，主要是产业结构、企业规模、收入分配等因素导致了广深财政收入的不同。

　　第一，产业结构方面，深圳金融业、信息服务业营业收入接近广州2倍，是广深税收收入差异的重要来源。以金融业为例，2019年广州金融业全口径税收为449亿元，比深圳少1740亿元，相当于广深全部一般公共预算收入差额的56%。即使剔除证券交易印花税的差异，广深金融业税收差异也达到1075亿元。制造业方面，广州汽车制造和深圳电子制造各具优势，税收贡献基本打平。

　　二是从房地产市场来看，在深圳住宅用地紧张、人口持续流入等影响下，房价高于广州，或为广深土地增值税差异的重要因素。

　　三是从企业规模来看，深圳企业总部数量较多，“总部经济”导致企业所得税更多缴纳在深圳。同时，广州个体户和小微企业较多，相关税收减免在一定程度上拉大了广深税收差异。

　　四是从个人收入分布来看，深圳创业企业和上市企业多，或导致高收入人群较为集中、收入分化程度更高，而少数高收入人群缴纳了大量的个税。这有可能是深圳个人所得税税收达到广州两倍的一个重要原因。

　　2、广深财政体制的差异是什么？有何影响？

　　改革开放以来，我国财政体制改革不断推进，目前形成了广州实施省辖市财政管理体制、深圳实施计划单列市财政管理体制的差异。深圳财政实行计划单列，主要是在财政体制、财政管理权限、财政资金计划三方面实行单列，预算安排也比一般城市拥有更多的自主性。

　　不过，从对城市财力的影响来看，财政体制的影响则小于经济结构的影响。

　　第一，广州与中央、省级分享税收收入，而深圳仅与中央分享、不与省级分享。尤其是在增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税四个税种上，由于税收规模较大，分配方式的影响也较大。例如，广州除进口环节外的增值税收入中，中央、省级、市级及以下分享的比例为50:25:25，深圳为50:0:50。

　　第二，广州对省级财政贡献比例多于深圳、自留比例较低，最终导致了广州一般公共预算可用财力约为深圳的一半。在广州创造的各级一般公共预算收入为深圳七成的基础上，经过“分税制”的初次分配，以及转移支付与上解的财政再分配，广州一般公共预算收入归属中央、省级、市级及以下财政的比重为57:10:33，深圳则为57:1:42，自留比例的差异达到9个百分点。此外不可否认的是，深圳同样安排了对省级的上解支出，但贡献不多，净上解额约为100亿元。

　　三、未来广州财政应当如何优化提升？

　　短期来看，土地出让收入下降与民生领域刚性支出或是广州财政的两大关注点，要注意开源节流、防范风险。一方面，2021年三季度以来土地市场遇冷，土地出让收入下降或加大广州财政收入端的压力。另一方面，广州的教育、卫生、社保就业等民生支出比重较高，需继续压缩非必要非刚性一般性支出，为“六稳”“六保”腾挪空间。2020年广州教育、卫生、社保就业支出分别占一般公共预算支出的18.g%、10.1%，12%，合计占比达到41%，深圳为33%。

　　中长期来看，收窄广深财力差距需要持续推动广州产业、财政、社保等领域的联动改革。

　　一是深化改革开放，把握高科技高增长产业赛道，从科技、金融、绿色经济等领域培育财政增长新引擎，同时力促总部经济发展。

　　二是积极争取上级对广州的财税政策支持。尤其是在符合省、市产业规划要求的重点项目上给予财力支持，包括更大规模的转移支付、对高科技等产业省级补贴政策等。

　　三是严肃财政纪律、加强财政收入征管，同时进一步优化财政支出结构，压缩政府一般性开支。

　　四是持续推进社保制度改革，减少社保对财政补贴的依赖程度。

　　风险提示：经济波动超预期导致地方财政下行压力加大：统计数据追溯更正导致引用和测算不准确：部分统计数据未披露导致数据间不可比