2022年财政数据点评及2023年展望：2022疫情扰动欠收少支 2023前置发力但仍受限

　　2022年，疫情冲击叠加大规模留抵退税政策实施下，全国一般公共预算收入增速连续八月为负，虽在年底实现转正但仍不及年初预算目标；稳增长压力下，积极财政持续发力，财政支出同比增加且重点保障基本民生领域，但与年初预算相比仍然少支；房地产严监管、土地市场低迷背景下，土地财政有所弱化，全国政府性基金预算收支均下降，其中收入出现深度下跌、低于年初预算超两万亿。整体看，全年财政“两本账”收支均未实现年初预算目标，呈“欠收少支”特点。

　　一般公共预算收入增速年底转正但未实现年初目标，税收拖累显著、非税收入贡献较大

　　2022年，全国一般公共预算收入203703亿元，同比增长0.60%，扣除留抵退税因素后增长9.10%，低于2021年的10.50%，未完成年初增速目标（3.80%），少收6437亿元；完成预算进度96.94%，为近5年来最低值。其中，中央收入94885亿元，同比增长3.80%；地方收入108818亿元，同比下降2.10%，央地收入增速呈现分化态势。税收收入166614亿元，疫情扰动及退税政策影响下，同比下降3.50%，对一般公共算收入拖累较大；非税收入累计27089亿元，在特定国有金融机构上缴利润、原油价格上涨以及地方多渠道盘活闲置资产等带动下，同比大幅增长24.40%，是支撑一般公共预算收入正增长的重要力量。

　　分月度看，受疫情冲击叠加大规模留抵退税政策实施，自4月起收入增速持续为负，但在12月收入高增推动下全年最终实现正增长。4月起，全国一般公共预算收入累计同比增速延续为负。伴随留抵退税上半年“大头落地”叠加主要税种高增带动，全国一般公共预算收入同比大幅增长61.11%，增速较11月扩大36.49个百分点，创下年内单月增速新高，有力推动全年收入增速由负转正。

　　分税种看，大规模退税及土地市场持续低迷影响下，国内增值税、土地和房地产相关税种拖累较大，税收收入占比大幅下降，非税收入贡献较高。具体来看，2022年，为应对经济下行压力，我国实施了最大力度的组合式税费政策，全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，其中增值税留抵退税2.46万亿，受此影响，第一大税种国内增值税大幅下降23.30%，是拖累税收收入增长的重要原因；同时，受房地产严监管、土地市场持续低迷影响，土地和房地产相关税收表现较弱，契税、土地增值税同比分别下降22.00%、7.90%。国内消费税同比大幅增长20.30%，较上年抬升4.90个百分点，或与其未像往年延迟入库有关。企业所得税和个人所得税收入同比增长3.90%、6.60%，但受经济下行叠加高基数影响，增速远不及上年。值得注意是，税收收入增速大幅低于非税收入增速近30个百分点，税收收入占比也大幅下降超3个百分点至81.79%，一般公共预算收入质量和稳定性有所下降，非税收入高增在短期内可一定程度上减轻财政收支压力，但需持续关注非税收入过快增长对经济可持续发展、体制机制改革等带来的负面影响。

　　一般公共预算支出增速同比抬升但仍少支，集中保障民生等重点领域支出

　　2022年，全国一般公共预算支出260609亿元，同比增长6.10%，增速较上年抬升5.80个百分点，但受收入下滑掣肘，支出增速低于年初预算目标(8.40%），节支6516亿元。其中，中央支出35570亿元、同比增长3.90%，地方支出225039亿元、同比增长6.40%，地方支出增速快于中央。从支出进度看，2022年支出发力较为靠前，前4月支出进度与往年相比居于前列，但受多因素扰动最终全年完成预算进度97.56%，为近5年来最低值。

　　分支出类型看，基建及社保民生领域保障有力，防疫支出大幅抬升但边际走弱，债务付息压力进一步加大。上半年，财政支出在注重基本民生保障的同时，对基建、科技领域的支持力度较大，科学技术、农林水、交通运输支出上半年累计同比增速均超10%，分居各主要支出类型前三位。全年来看，教育、社会保障和就业仍为支出重点，支出规模均超36000亿元，规模分别居于第一、第二位，且增速均超5%，民生等重点领域支出得到有力保障。受疫情持续反复扰动，卫生健康领域支出大幅增长，同比大幅增长17.80%，增速居各主要支出类型首位，且较上年抬升17.90个百分点；但值得注意的是，伴随防疫政策优化调整，12月当月卫生健康支出增速较前值大幅回落15.10个百分点，疫情对财政支出的扰动边际减弱。基建领域相关支出中，城乡社区、节能环保支出同比下降0.20%、3.20%，农林水、交通运输支出同比增加2.30%、5.30%，各支出均较上年有所抬升，“全面加强基础设施建设”背景下，财政资金对基建支持力度有所加强。此外，2022年债务付息支出再超万亿，同比增长8.70%，且增速较上年抬升2.10个百分点，债务付息压力进一步加大。

　　土地出让低迷拖累政府性基金预算收入，支出增速持续回落年底由正转负

　　土地市场低迷下收入深度下跌，远不及年初预算目标，土地出让占比回落但仍超九成。2022年，全国政府性基金预算收入77879亿元，同比下降20.60%，远不及年初预算目标（0.6%）、少收超两万亿，且与2020年相比下降16.70%。其中，中央收入4124亿元，同比增长3.00%；地方收入73755亿元，同比下降21.60%，受土地市场低迷拖累，地方国有土地使用权出让收入66854亿元，同比下降23.3%，占地方政府性基金预算收入比重也较去年回落2.00个百分点至90.60%。但伴随房地产支持政策发力，特别是“三支箭”相继落地下，下半年土地市场迎来一定升温，带动政府性基金预算收入降幅逐月收窄。

　　受制于收入下滑，支出增速自3月起持续回落、年底最终转负，专项债发行影响下增速回落幅度“前低后高”。2022年，全国政府性基金预算支出110583亿元，受收入端下降制约，同比下滑2.50%，未实现年初预算目标（22.30%）。其中，中央支出5544亿元，同比增长76.80%；地方支出105039亿元，同比下降4.70%，地方国有土地使用权出让收入相关支出53736亿元，同比下降17.80%。值得注意的是，政府性基金预算支出增速自3月起持续回落，但受上半年新增专项债放量发行支撑，上半年支出累计同比增速回落幅度整体较低，下半年，伴随新增专项债基本发行使用完毕，支出增速快速回落，特别是在12月新增专项债发行大幅回落的背景下，支出累计同比增速由正转负，全年支出增速回落幅度整体呈现“前低后高”特征。

　　2023年展望：财政将继续靠前发力但整体受限，需注重收支紧平衡下的债务风险防范

　　财政“两本账”扩表具有支撑因素，将延续靠前发力，但整体扩张仍受约束。一方面，财政发力有支排因素且将继续前置。在近年已实施较大规模减税降费的基础上，2023年或不会有更大规模的退税政策出台，将更加注重前期政策落实及完善，提升精准性针对性，对税收收入的拖累或将减弱；同时，在各地积极“挖潜”、多渠道盘活存量资产的背景下，非税收入有望延续增长；此外，伴随房地产市场支持政策落地见效，土地市场或逐步企稳，政府性基金预算收入大概率边际改善。从财政节奏看，2023年一季度稳增长压力仍较大，积极财政将继续靠前发力，且今年专项债提前批额度下达时间为历年最早、1月新增专项债发行规模同比上升等信号也进一步印证了今年财政前置的特点。另一方面，财政发力空间整体仍然受到多重制约。受长达三年的疫情冲击，财政结余资金出现大幅下降，2023年可用于调节预算的资金规模可能锐减，或从2022年的1.5万亿左右回落至0.5万亿以下；同时，特定国有金融机构和专营机构继续上缴利润存在不确定性；此外，地产支持政策传导至房企拿地、销售存在一定时滞，土地出让收入较难大幅改善，财政“两本账”大幅扩表空间仍较为有限。

　　地方财政收支矛盾加剧背景下，需注重防范地方政府债务风险。近三年来，疫情反复叠加土地财政弱化，财政收支矛盾有所加剧，特别是2022年，财政“两本账”收支均未完成年初目标，收支整体缺口扩大至8.96万亿。尤其是土地财政弱化背景下，地方政府综合财力出现较大下滑，叠加稳增长压力下地方政府债务规模快速上升，地方政府债务风险出现较为明显的攀升。2022年，地方债合计发行7.36万亿元2，同比下降1.70%，其中专项债发行5.12万亿元、同比增长4.08%，一般债发行2.24万亿元、同比下降12.78%；截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元，其中一般债务143896亿元，专项债务206722亿元，地方政府负债率上升2.33个百分点至28.97%，债务率同样出现大幅上升。2023年，财政发力仍然受到多重制约，财政运行或仍处于“紧平衡”状态，地方债务水平或继续被动攀升，逐步突破国际警戒线水平，需更加注重风险防范，保障地方政府债务风险可控。