【粤开宏观】负重前行的财政，逆势崛起的基建：2023年财政和基建形势展望
2022年中国经济在波折中恢复：一季度开门红，4月至暗时刻，5月走出谷底，6月恢复，7月恢复受阻，8月和9月延续恢复态势，四季度受疫情反弹和出口回落影响，恢复速度将有所放缓。经济下行压力和积极财政主动作为的背景下，今年财政形势总体如何？基建投资为何能维持高增长？明年的财政形势将会如何？基建能否继续发力成为稳增长的重要抓手？本文主要回答以上问题
摘要：
一、2022年财政形势和基建投资简要回顾
1、财政总体形势及效果：收支多盾加剧、区县支付风险和重整风险上升，形势虽难但各地财政仍着眼大局、积极作为。经济恢复基础不牢、土地出让收入大幅下行，叠加债务集中到底、支出压力不减，总体形势难言轻松。财政政策总体坚持“提升效能，更加注重精准、可持续”，收入和支出政策主动作为、靠前发力，在稳住经济大盘、稳定就业、兜底民生、支持抗疫和促进科技创新等方面发挥了重大作用。详见前期文章《财政局长的烦恼》
2、财政收支进度：1-10月收入规模仅达到年初预算进度的82.5%，不仅低于序时进度的83.3%，还处于2017-2021年同期最低水平。支出规模相当于预算的77.2%。1-10月财政收支差占年初预算赤字比重达到97.7%，显著高于2017-2021年平均水平35.6个百分点，创近年新高，支出进度明显加快
3、税收收入承压背景下，财政加强对国有资产盘活，推动非税收入上行。1-10月非税收入占比达到117.8%，较1-9月有所下降，但仍创近十年来同期新高
4发展要安全的背景下能源安全重要性上升、大宗商品价格上涨，区域间财政格局发生变化，地方财政收入呈现西升东降。资源型省份增速高。
5、1-10月中央收入占比46.1%，低于近年来同期水平，主要源于地方政府盘活大量非税收入；地方支出占比86.3%，为近年来同期较高水平；中央加大了对地方转移支付力度。
6、基建投资持续高增：财政加强与金融协同，专项债和政策性金融“双箭齐发”，基建成为支撑经济的重要动力之一
一方面，在发改委督促下，各级地方政府加快推进项目前期准备工作，形成储备-开工-建设-酸工”的滚动接续机制。1-10月发改委审批核准固定资产项目总投资额14233亿元，主要集中在能源、交通、水利等行业，是去年同期的2.9倍。
另一方面，今年新增专项债发行及实际使用规模更大、发行节奏更快、撬动作用更强、投向基建比例更多、资金使用效率更高，对上半年基建投资形成强力支撑；下半年专项债通过加快结存限额发行和使用，叠加超6000亿元政策性金融工具接续，为全年基建投资两位数增长提供保障
二、2023年财政和基建形势展望：低基数作用下财政收入增速高，但收支系盾加剧，需要高赤字支撑
2023年的经济形势仍是严峻复杂，不确定性较大，疫情以来的两股支撑力量出口和基建，随着出口增速转负，将只剩下基建，这对财政政策的要求更高财政政策既要对冲经济社会风险，更要确保自身风险可控，兼顾多重目标：实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡、民生福利改善与科技强国的平衡。这更加考验政府的理财能力，无其是财源建设、大数据理财、优化支出结构、绩效管理、零基预算、中期规划、宏观指导等
第一，预计2023年一般公共预算收入增速12.4%左右（低基数导致，并非实际的高增速，不要根据数字误判形势和决策）明年经济增速在低基数作用下反弹，大规模留抵退税因素不再大幅冲击收入，从数据看收入增速将大幅上升。考虑到还可能出台阶段性的缓缴免缴、突发应急减税等，如果2023年宏观税负在17%左右水平，2023年一般公共预算收入将达到12.4%，2022-2023年两年平均增速为3.9%。
第二，经济下行压力加大，微观主体活力下降，仍需保持适度的支出力度稳增长，假定政府支出相对规模总体稳定，预计一般公共预算支出增速在8%左右。
第三，基准情形下预计2023年财政赤字率突破3%提高至3.5%左右，当年新增专项债额度在3.65万亿元左右
第四，政府性基金预算收入受房地产市场影响将继续下行，节奏上前低后高即使2023年政府性基金预算收入恢复至疫情前2018-2019年平均水平，政府性基金预算收入增速仍为-0.8%。
第五，2023年基建投资仍强，高基数导致增速或小幅回落至8%，但2022-2023两年平均增速仍有10%左右
一方面，明年经济需要基建继续发力。但当前一般公共预算支出需保障及兜底民生、土地出让收入拖累政府性基金支出，加之隐性债务强监管，城投融资受限、债务扩张放缓，专项债和政策性金融工具仍然是明年基建发力的重点。专项债需进一步加强与政策性金融配合，推动项目落地形成实物工作量。因此实际可用的专项债资金需保持一定规模，避免资金青黄不接
另一方面，专项债虽不纳入赤字，但也不可无限扩张。当前专项债已成为事实上的一般债，截至2022年9月地方政府专项债务余额突破20万亿，远高于地方政府一般债务余额的14.4万亿。由于专项债迅速扩容，地方政府付息压力攀升。2021年全国专项债务付息率达到4.3%，较2020年上升1.1个百分点。专项债额度不宜再大幅提高，需实事求是地发行一般债，计入赤字，让债务风险体现到社会和公众能感知到的赤字，进一步显性化。
2023年经济工作的核心抓手是积极财政拉动基建、适度宽松货币政策稳定房地产、结构性货币政策促进高质量发展，既要避免陷入赤字率3%高低的无请争论，又要避免陷入“减税万能”“一切由财政兜底”的陷饼。从政策角度可以实施的有：适当调整刚性问责，激励地方政府稳定经济；增加赤字，优化债务结构，提高国债占比、降低地方债比重，提高一般债比重、降低专项债北重，适当支持城投合法合规发债；进一步下调房贷利率，明确释放出稳房市的预期和信号。
1、进一步加强财政、金融、产业政策间协调，避免财政政策成为其他政策的买单者。
2、积极的财政政策要从大规模的收入端减税降费转移到支出端发力，要从数量规模型减税降费转到效率效果型减税降费。
3、优化债务结构，提高国债占比、降低地方债比重，提高一般债比重、降低专项债比重，适当支持城投合法合规发债；强化中央对地方、省级对市县的财政转移支付，避免支付风险。
4、看眼长远，平衡减税降费与财政可持续性，结构性加税（资源税、环保税消费税等）
风险提示：疫情反复超预期、政策力度不及预期
