宏观点评：30年财税改革启示录：是时候改变了？

　　回顾一路走来的财税改革（ 尤其 1994 年以来），这是一段央地之间财权、事权错配不断加深的历史，也是地方政府为了弥补收支缺口、不断寻找资金来源（银行贷款、土地收入、隐性债务）的历史，更是中央政府不断化解和规范地方财政和金融风险的历史。 30 年来，财税改革始终在“地方收支缺口变大—新的融资模式兴起—风险积聚—管控化解—新的融资模式兴起……”的循环中往复，而不变的是地方政府日益上升的收支负担。 30 年后的今天，“谋划新一轮财税体制改革”的号角已经吹响，或许我们能够期待在即将到来的三中全会能够出现一些转折。

　　财税体制改革“五部曲”： 一边做、一边改， 财权上收、事权下沉是主线。 自新中国成立以来， 央地财政关系的调整进程并非完全“一帆风顺”——从央地事权划分的极其不稳定、到中央政府开始放权让利（ 地方事权包干制）、再到央地事权逐步明晰（分税制），财税体制改革的脉络也逐步明晰。 整体来看，可将财税体制改革分为五个阶段：

　　第一阶段（ 1949-1978 年）： 计划经济时期的“摸索”。 新中国成立后，财税体制“百废待兴”。 政府对事权的管理更“相机抉择”， 而央地事权划分的极其不稳定也在一定程度上造成国民经济的震荡。 在经历过中央与地方事权划分五次上收、 四次下放后，合理划分中央与地方事权“迫在眉睫”。

　　第二阶段（ 1979-1993 年）： 地方事权包干制“上线”， 为整体改革“铺路搭桥”。 经历过各项事权的不断上收、下放后，在激发地方经济活力的主旨下， 1978 年起终于将央地事权关系“定音”、 中央政府正式开始放权让利， “分灶吃饭”的地方事权包干制也随之开始建立。

　　然而事权包干制造成的“两极分化”比较严重： 对于财力尚有余力的地方来说， 财政收入在按包干的比例（这一比例通常是确定的）上缴中央后，剩余的钱都归地方所有。部分地方政府便采用企业税收减免的方式，截留经济发展成果、藏富于企， 并通过企业上缴利润的方式增加地方政府的预算外收入。 而对于财力偏弱的地方来说，它们更多是倚靠中央财政进行补贴。 因此，减收增支的中央财政后期难免表现乏力——中央财政收入占财政收入的比重不断下滑、也致使财政收入占 GDP 的比重降低，这就催生了财政分税制的出炉。

　　第三阶段（ 1994-2003 年）：财税体制改革的“重头戏”，分税制“登上舞台”。 1994 年正式启动了分税制财税体制改革， 按照中央和地方政府各自的事权，划分了各自财政的支出范围； 再根据财权事权相统一的原则，划分了中央和地方收入，将税收分为中央税、地方税、 中央与地方共享税。 由于很多占财政收入大头的税种均为中央税，因此分税制实施后中央财政开始飞速壮大， 1994 年当年中央财政收入增速高达 203.5%。

　　与此同时， 央地各自执行的支出任务却并没有发生明显改变。 由图 6 可见，在分税制改革启动以后， 央地财政收入的比重发生了逆转，然而央地财政支出却几乎“毫无波澜”。 这也就意味着中央收入增加的同时，其相应的事权并没有随之增加； 反观地方政府，不仅延续了包干制下的部分公共服务职责，还“被动”包揽了不少其他事权。 最终央地财权和事权不匹配的情况愈发突出，地方“入不敷出” 的现象时有发生。

　　从信贷“狂飙”到特别国债补充银行资本金、 AMC 剥离不良贷款。 在这一阶段，我国的市场经济并未形成，地方“入不敷出”的结局是地方政府不得不加大干预、 使银行对国企不断提供信贷支持。最后导致了银行不良贷款率不断走高、地方金融风险发生的概率攀升，中央政府首次发行特别国债、以补充四大行资本充足率。

　　 第四阶段（ 2004-2011 年）： 分税制的“查缺补漏”。 基于央地财权和事权不匹配的情况，财税体制在 1994 年分税制改革的基础上进一步调整。为使财政的“阳光”普照城乡，中央通过转移支付的方式保障地方财力以地生财”逐步成为弥合地方财政缺口的另一主路。 在分税制下，土地变现时产生的增值收益无疑成为“香饽饽”，土地成为了地方政府最便捷的收入来源。 低价征地、高价出让的土地价格剪刀差直接带动了地方土地出让收益的升高，同时房地产的快速增长也使隶属于地方政府的地产相关税好转。 随着地方政府的“土地财政” 渐浓，土地出让金从预算外收入调整为预算内收入——从 2007 年起，土地出让收支正式纳入地方政府性基金预算。

　　第五阶段（ 2012 年-至今）： 现代财政制度的不断探索。 2012 年十八大对深化财税体制改革作出了顶层设计， “建立事权和支出责任相适应的制度” 是新一轮财税体制改革的三大主线之一。 2012 年以来虽然不乏探索央地事权和财权之间“平衡点”的案例（譬如 2016 年将多项公共服务职责划分为中央、地方、央地共同承担三类），但一系列“微改革” 其实取得的效果甚微。

　　金融危机后城投平台的“肆意生长”，是地方政府补缺口的象征。 2008年的“4 万亿” 经济刺激计划有 75%的资金需要由地方政府提供，原本就运行困难的地方政府不得不通过地方政府融资平台去借款，这也是隐性债务开始累积的“起点”。 而面对地方债务可能违约的“舆情”，政府最后还是通过表内债置换表外债等措施来降低地方金融风险。 自 2015年以来，我国已开展了四轮隐性债务置换工作，其中前两轮是以置换债的形式，后两轮是以特殊再融资债的形式。

　　目前地方事权与支出责任依旧很重，尤其在地方土地出让收入不断下滑、 偿债压力却有增不减的背景下， 地方政府似乎在承担着“不能承受之重”。 与此同时， 中央向地方的转移支付路径也并非“一帆风顺”，资金传导过程中也时有资金分配不规范、资金未及时下达等问题发生，这无疑使地方财力更加“捉襟见肘”。

　　新一轮财税体制改革，可能会如何推进？ 理顺中央和地方的财政关系预计是新一轮财税体制改革的“主旋律”。 一方面， 事权可适当上收， 将国防、国家安全等重大事务集中于中央，这样也可以减少委托事务、提高效率。另一方面，可适当提高央地共享税中地方的分成比例、或将部分中央税转变为央地共享税，以此提高地方财政的“造血”能力。 比如可以提高增值税和企业所得税（均为央地共享税）中地方的分成比例，以此调动地方支持企业发展的主动性；还可以将原本属于中央税的消费税纳入央地共享税，这样还能减少市场中变相逃税、漏税的现象。 同时，在会计审计监管到位的情况下，逐步将资金直达机制常态化，使中央转移支付机制可以更快下达、更精准投放。

　　财税体制改革对宏观经济运行有何影响？ 一是决定了中央和地方“谁主沉浮”。 在地方事权包干制时期， 中央政府放权让利、地方政府分灶吃饭的结果是地方保护主义现象突出，地方财政居于中央财政之上。但随着分税制的“横空出世”，中央财政的重要性愈发凸显。

　　二是决定了中央和地方谁加杠杆更明显。 在包干制时， 中央和地方加杠杆的力度“难分伯仲”，不过分税制后，收支更可观的中央承担了一段时间的加杠杆任务。而后随着中央对地方转移支付力度的逐步加大，地方又逐步取代中央、成为加杠杆的“主力军”。但出于转移支付力度不够、地方财政收支压力不断加大等原因，地方加杠杆似乎愈发“心有余而力不足”。

　　三是决定了基建投资将如何前行。 包干制时期大幅调动了地方政府的积极性，期间基建投资增速涨势也十分喜人。进入分税制后，一开始基建增速有了比较明显的放缓。而后伴随着中央转移支付力度加大、地方政府加杠杆力度的提升，基建又步入到“加速期”。但着眼当下，地方政府加杠杆已处于一个“瓶颈期”， 及时为地方财政“充电”显得至关重要。

　　风险提示： 财税体制改革进度不及预期； 政策定力超预期；出口超预期萎缩；信贷投放量不及预期。