中美税制及税负比较（2023）

　　导读：

　　税收制度和政策直接影响企业和居民的切身利益，全球主要经济体都注重通过税收竞争吸引全球的科技资本和高端人才。自上世纪80年代以来，美国历经4轮税改，在降低本国税负同时引发了全球竞争性减税。中国近年来大力减税降费，推进实体经济高质量发展，取得了非凡成绩。但是，伴随全球主要经济体财政赤字和政府债务不断创新高、财政可持续性遭受严重挑战，全球减税浪潮已落下帷幕，“税率逐底竞争”趋于结束。2021年美国拜登政府提出结构性加税政策，2022年推出《通胀削减法案》。在全球贸易摩擦和全球产业竞争的背景下，当前中美税负孰高孰低？税制有何不同？如何在保障财政可持续运行的条件下，降低居民及企业负担？“十四五”的中国税制改革又将向何处去？

　　一、中美税制比较

　　从税收制度看，美国的税收体系分为联邦、州、地方三个独立层级，对各层级的议会和选民负责，不存在上下级关系；中国1994年建立起“分税制”的财政管理体制，虽然中央和地方划分税种和收入，分为中央税、地方税和共享税，但税权高度集中，税收立法权统一于中央。中美两国的税种类别差异较大，美国没有增值税，而增值税是中国的主体税种。社会保险在美国以税的形式征收，而在中国以费的形式收取，目前已从社保部门改由税务部门征收。

　　从税制结构看，美国以直接税为主，主要向个人征税，调节收入分配的功能更强。中国以间接税为主，有利于筹集财政收入，主要由企业纳税，“顺周期”特征显著。2022年美国的直接税占比为74.5%，其中个人所得税和社保税是主要来源，分别占美国税收的43.5%和23.7%。美国联邦政府以个人所得税和社保税为主，州政府以个人所得税和销售税为主，而地方政府以包括房地产在内的财产税为主。中国侧重向企业征税，税制结构以增值税、企业所得税和消费税为主。2022年中国接近90%的税收都是以企业为征税对象，包括增值税（30.9%）、企业所得税（26.2%）、消费税（10.6%）等。由于个人所得税覆盖的人群较少以及基本扣除额持续提高，中国个人所得税占比较低，仅为9.0%。

　　二、中美宏观税负比较：四大口径

　　中国大、中、小口径的宏观税负近年来持续下降且低于美国，主要是因为大规模减税降费导致一般公共预算收入/GDP连续7年下行；全口径的宏观税负(含土地出让收入）近年来同样持续下降，税负水平与美国基本相当，主要是土地出让收入绝对规模仍大。

　　1）小口径宏观税负，即用不包含社保税（费）的税收收入除以GDP，自2013年以来，中国小口径宏观税负持续低于美国。在持续大规模减税降费后，2022年中国的小口径宏观税负水平已低于美国7.6个百分点。

　　2)中口径宏观税负包括税收收入和社会保险税(费)收入，近年来中国中口径宏观税负水平始终低于美国。2022年中国中口径税负水平为20.0%，已回落至2007年水平，主要是因为疫情期间和疫后恢复期的减税降费、缓税、退税等，包括阶段性减免社保费、增值税留抵退税等。美国中口径宏观税负自2019年以来持续上升至28.0%，高于中国的幅度进一步扩大。

　　3)大口径宏观税负包含税收收入、社会保险费(税)，以及除土地出让收入以外的其他政府收入。2019年及之前美国大口径宏观税负水平与中国基本相当，但2020年以来，美国大口径宏观税负超过中国。中国狭义的非税收入主要包括纳入一般公共预算的专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入和其他收入，而广义的非税收入还包括国有资本经营预算收入和政府性基金预算收入。仅考虑一般公共预算，2022年中国非税收入占财政收入比重为18.2%，而美国的非税收入占财政收入比重仅为6.1%。

　　4）全口径的政府收入包括了一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入以及社会保险基金收入，但需剔除一般公共预算对社会保险基金预算的补贴部分。全口径下2022年中国的宏观税负为30.3%，略高于美国的29.9%，总体基本相当。

　　三、全口径宏观税负与美国基本相当，但中国企业税负感重的原因：间接税占比高，叠加综合经营成本偏高

　　中、小口径的中国宏观税负均低于美国，但企业及居民感知的宏观税负依然偏重。宏观税负感的高低取决于宏观税负与公共服务水平的匹配程度，与宏观税负本身成正比，与公共服务水平呈反比，即如果企业和个人感知到的公共服务水平较高，则宏观税负感越低。我国企业税负感重的主要原因有：一是在间接税为主体的税制结构背景下，企业作为主要纳税主体，虽然增值税的最终负税人是消费者，但企业是直接纳税人；同时，部分增值税难以转嫁出去，增值税进项税占用部分现金流；二是非税收入的规范程度有待进一步提高，部分地区在财政形势紧平衡下的情况下存在“税不够，费来凑”等恶化营商环境的现象；三是企业综合经营成本偏高；四是财政支出结构及效率有待进一步优化。

　　1）间接税为主的税制结构导致大量税收由企业缴纳。中国税收纳税人以企业为主，美国税收纳税人以个人为主。2022年中国的增值税、消费税与企业所得税之和占税收收入比重67.7%，而美国的企业所得税占税收收入(不含社保税）比重仅9.6%。

　　2）中国企业负担的行政收费和社会保险费高于美国。一是中国企业需要缴纳各种行政收费和作为劳动成本的社会保险费，而美国企业只需缴纳企业所得税和较低的社会保险税。二是我国企业面临着部分自然垄断行业导致的相对偏高的基础性经营成本，我国汽油、天然气、物流成本分别为美国的1.3、3.1和1.6倍。

　　3）税收在“用之于民”方面以及社会保障水平与居民期待有差距。中国的政府支出结构近年来有了明显优化，逐步从基建转向民生支出，教育、医疗、社保和住房保障支出占比约40.8%，较2013年提高了5.6个百分点；但是民生支出占比和社会保障水平与居民的期待仍有差距。同时，财政供养人群数量在部分人口流出的区县仍然庞大。

　　四、建议：尽快稳定宏观税负，推动减税降费从数量规模型转向效率效果型，中长期推动税制改革

　　要充分认识到，对于一个大国而言，宏观税负不是越高越好，但也不是越低越好。如果不能转变政府职能，不能理顺政府与市场的关系，不能明确有限责任政府，宏观税负的下行就意味着赤字和债务的攀升。近年来减税降费的效果显著，但是边际效应递减，不能再过于强调减税降费的规模和数量，而应转到减税降费的效率和效果，重在落实和完善既有政策。从更长期的视角出发，税制改革至关重要，不仅要缓解当前的财政收支矛盾，而且要促进经济社会高质量发展，助力中国式现代化。

　　未来财政形势总体仍将处于紧平衡态势，收支矛盾还可能阶段性加剧。随着中国产业结构变化，工业经济向服务业经济和数字经济时代转变，原来的财税体制要做出相应改革。“十四五”时期，财税体制改革要服务于绿色发展、应对老龄化、推动科技创新、构建新发展格局、统筹发展和安全等方面。

　　一是稳定宏观税负，落实和完善既有减税降费政策，推动减税降费从数量规模型转向效率效果型，保障财政可持续性。其一是推进消费税、资源税扩围，消费税应扩大对高污染、高耗能产品、高档消费品的征收范围，并将征收范围扩展到高端服务业，扩大资源税征收范围并提高税率，充分发挥税收引导消费、调节收入分配和促进绿色发展的作用。其二是构建数字经济和服务业经济时代下的税收体系，强化税收征管，减少税收流失。

　　二是深化税收制度改革，完善税收体系。其一，积极推动增值税立法，清理不必要税收优惠政策，简化增值税税制，提高税收中性。其二，推进个人所得税改革，从综合与分类相结合走向彻底的综合课征，统一资本与劳动所得的税率，加强对直播等新经济形态个税的征管。其三，持续优化促进企业创新的税收优惠政策，进一步激发微观主体创新动力。

　　三是优化财政收入结构，划转部分国有资产充实社保基金的前提下，适度降低企业社保费负担，并进一步规范非税收入。

　　四是在深化税制改革的同时，继续推动税制结构转型，进一步提高直接税比重。

　　风险提示：财政宏观调控能力下降；税制改革推进不及预期。