宏观专题研究：政治局会议提及的增量工具是什么？

　　7月28日政治局会议提到，支持地方政府“用足用好专项债务限额”，这一提法非常新鲜，被市场理解为是下半年重要的财政增量工具。

　　专项债“剩余”额度是什么？

　　2014年新预算法实施，地方债务限额管理纳入预算体系，即地方政府每年举债不得突破已批准的限额。地方债务不得突破限额，具体有两个要求：

　　第一，每年地方债净融资额度不得突破当年新增债务限额；

　　第二，每年末累计的地方债务余额，不得超过当年总量债务额度。

　　当年财政部划定的专项债务限额，扣减地方政府实际的专项债务余额，所得剩余部分，所得部分即为专项债“剩余”额度。

　　专项债“剩余”额度规模几何？

　　今年专项债“剩余”额度规模总共有1.3万亿。

　　1.3万亿剩余额度可以再拆分，其中0.22万亿是2018年至今地方政府未使用完毕的专项债额度；1.1万亿是历史原因积攒的未使用额度。

　　按照政治局会议定调，这两笔资金都可以在今年使用。但需强调，0.22万亿和1.1万亿的资金用途有所不同，我们有必要分开讨论。

　　专项债“剩余”额度如何使用？

　　历史上专项债“剩余”额度主要有两种用途。

　　其一，当年未用尽的新增债务额度，可结转至未来年份正常使用。地方政府对这部分资金用途的掌控权较高，无需再经过财政部下达额度，也无需报备人大审批。截至2021年末，结转专项债额度累计达2190亿元。

　　其二，历史原因积攒的剩余额度1.1万亿。这部分资金使用的主动权不在地方政府，且需要财政部审批。参照历史经验，这部分资金主要用于偿还隐性债务等操作，重点在于化解系统性风险。

　　地方债“剩余”额度能否高效使用？

　　市场担心财力雄厚的地区恰恰不需要动用这笔专项债剩余额度，而需要动用剩余额度撬动资金来源的省份，剩余额度又不够。如此一来，看似认购1.3万亿剩余额度，但实际能使用的额度远小于1.3万亿。

　　其实针对剩余额度跨地跳转，目前财政部已有一套机制，回收剩余限额并重新分配。历史上地区间剩余额度可以腾挪。

　　以2020年为例，财政部于年中回收了部分省份债务限额（例如河南、宁夏），并且向其他省份下达了特殊再融资债额度（例如新疆、陕西）。

　　政治局会议既然已经强调“用好用足专项债务限额”，跨地调节或许不是硬约束。

　　“用足用好专项债务限额”的两点理解

　　第一，增扩今年专项债额度，亦或在三季度提前下达2023年专项债额度，这两种方法涉及复杂的财政机制，使用剩余债务限额或是更为合意的政策选择。

　　第二，参考历史经验，1.1万亿专项债务限额，或更多用于化解系统性风险，或为近期地产保交付、保民生领域赋能。纯粹投向地方基建项目投资的概率较小。

　　风险提示：疫情发展超预期，地产政策超预期。