国际政治深度报告：美国两党的关税政策差异以及特朗普加税的落地难度探析

　　核心观点

　　共和党在关税政策上具体有六项主张，但落地存在难度。在关税层面，特朗普主张对所有商品征收10%-20%的关税、对中国全部商品征收60%以上关税和逐步停止进口中国基本商品三项提案。在法律层面，特朗普主张撤销中国的最惠国贸易地位、退出世界贸易组织和通过“特朗普互惠贸易法案”三项提案。我们判断这六项主张全盘落地的概率较低。第一，共和党强调“实用和灵活”，特朗普擅长“以施压换让步”，本次提出以撤销中国最惠国待遇、加征关税为标志的政策或许只是烟雾弹，意在争取选票和增加上台后的谈判筹码。其政策本质仍旧是“实际利益优先于意识形态”。第二，展望特朗普胜选情形下的第二任期，“鼓励赴美建厂”和“平衡贸易逆差”是目的，关税只是手段。中国赴美投资和增加自美进口符合我国主动扩大开放的战略选择，中美加强经贸联系符合双方国家利益。

　　民主党反对全范围关税，政策的延续性强。民主党围绕“投资、协调、竞争”框架，有选择性的对华加征关税。第一，选择维持既有关税，民主党政府并未取消特朗普的对华关税，2021年初拜登任职后，对于对华关税政策采取搁置态度，随后不久表示正式沿用特朗普时期的对华贸易壁垒政策。第二，聚焦培育本土产能，民主党主动加征关税的“光伏、关键矿物、锂电池”等行业同样是美国《通胀削减法案》补贴的行业。民主党的关税思路集中体现在2024年5月美国宣布的301关税目录中。第三，强调降低对华依赖，在中国占美国总进口比重较大的、美国对中国依赖较强的领域上加税，提高美国相关产业的自主生存和发展能力，降低对自中国进口战略物资的依赖。第四，产业政策助力大选，涉及“钢铝制品”、“电动汽车”的产业政策在密歇根州、宾夕法尼亚州和威斯康星州等摇摆州是十分关注的话题。尽管这部分行业几乎不存在中国对美直接出口，但也出现在上述关税清单中。

　　美国国会和法院可阻碍总统的关税加征举措。美国国会拥有宪法规定的关税立法权，加征关税需通过国会。而通过援引相关法案的方式，总统或可在一定限度内绕开国会。国会通过了1962年《扩大贸易法》、《1974年贸易法》、《国际紧急经济权力法》等法案，已经将部分关税权力下放给行政部门和总统。总统可以依据法案，通过发布行政令加征关税。一方面，国会可以通过立法的形式收回关税权。即便是共和党人，也不支持总统有用不受限制的关税加征权。《两院制国会贸易授权法》。共和党人参议员波特曼、格拉斯利、图米分别提案建议“所有情况下均需国会批准关税”、“限制行政部门征收关税的期限，增加使用232条款的理由”、“单边加征关税需经国会批准”等法案。另一方面，法院有权以违宪的名义撤销行政令。总统行政令本质上是执行而非创立法律，效力低于联邦法律。联邦法院有权中止执行或最终推翻被认为超出总统宪法权力的行政命令。如果法官中止行政命令或判定其无效，总统可以反对裁决。这六项主张都较激进，援引现有条款加征关税缺乏“适当性”，国会及联邦法院或大概率反对。

　　另外，中国在关税风险方面，或将面临双反滥用和碳关税等新的挑战。第一，双反等贸易救济措施或被频繁使用。世贸组织允许成员方在进口产品倾销、补贴或过激增长等给国内产业造成损害的情况下，使用反倾销、反补贴和保障措施等手段，对国内产业进行救济，是为贸易救济措施，而今被普遍用来进行“产业保护”和“定向脱钩”。第二，“小商品包裹免税”政策或被取消。美国外交关系协会高级研究员爱德华言明如果特朗普当选，或任命莱特希泽为财政部长，莱特希泽认为美国在经济政策上的错误使其对华战略地位急剧下降，在经贸问题上力主“全面脱钩”，其中特别指出“低值豁免”条款，即允许进口产品价值低于800美元的免征关税，助长了海外企业“不公平的竞争”。第三，两党或共同推出“美版碳关税”。共和党虽然整体否定气候变化，却也有可能主动推动“碳关税”出台。莱特希泽同样支持美国以“扭转贸易失衡”的逻辑出台碳关税，他支持对包括水泥、化肥和铝在内的碳排放密集型产品征收额外关税，动因仍是抵消高碳国家生产相关产品的优势。

　　中国可能采取的应对举措是积极争取国际舆论，双多边齐发力。双边层面，中国积极借助WTO上诉机制取得法理优势。WT0专设有争端解决机构(DSB)负责解决贸易争端。争端解决机构负责监督仲裁结果的实施，也有权力在败诉成员国不遵守制裁结果时授权胜诉方对其进行贸易报复。中国积极参与和维护WTO等多边机制，在WTO框架下对欧美不合理双反措施进行上诉，以塑造有利于我的国际舆论，同时为双边贸易摩擦谈判提供法理依据。多边层面，在WTO争端解决机制上诉机构因美国反对而瘫痪的背景下，中国联合欧盟建设了《多方临时上诉仲裁安排》（MPIA），为我国对外贸易、对外投资营造更好的地缘环境，稀释美国在全球经贸治理中的主导地位与话语权。

　　风险提示

　　如果部分前提成立，特朗普仍可能成功征收对华全范围关税：美国法院根据“政治问题原则”不愿意推翻特朗普的行政令；美国国会参众两院都由共和党掌握，“特朗普互惠贸易法案”通过并赋予特朗普明确的立法授权。