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深挖宏观数据系列之五:地方收入目标降速背后蕴含的信息
截止2025年1月22日,全国31个省、市、自治区已有21个公布了2025年一般公共预算收入的增速目标,整体来看较去年有所降低。结合前期中央经济工作会议定调“更加积极的财政政策”,地方目标预算收入的降低背后蕴含了哪些增量信息?本文主要通过厘清地方财政预算与全国预算之间的关系、全年财政预算编制流程,再结合地方两会财政目标数据,对三月初两会即将公布的预算草案进行前瞻研判。
一、地方一般公共预算收入不等同地方收入总额:目前各地公布的地方一般公共预算财政收入主要是本省税收收入和非税收入的预计数,实际地方全部财政收入总计还包含中央转移支付和税收返还、上年结余资金、调入资金、预算稳定调节基金和地方一般债务收入。以2023年为例,31个省市自治区一般公共预算收入合计为11.6万亿元,而地方一般公共预算收入总计为22万亿元。这其中大部分来自于中央对地方的转移支付。所以从收入角度来看,关注各地目标收入增速之外,还需要考虑中央转移支付力度。例如2022年地方本级的实际收入增速是-2%,中央转移支付实际增速高达18%,当年地方一般公共预算收入和支出增速分别为6.5%和6.4%,均高于前一年水平。这也是我们看到为何各地基本只公布了收入目标增速,而没有支出增速的原因之一。
2025年1月10日财政部副部长廖岷在国新办新闻发布会上表示,2025年中央财政将实施更加积极的财政政策,其中一项重要措施是进一步增加对地方的转移支付力度,以增强地方财力。目前来看,2025年地方本级一般公共预算加权收入目标增速在3.1%左右,处于2018年以来的历史较低水平。我们倾向于认为主要是基于今年以来地方债务压力加剧、税收收入的降低以及对非税收入的加强管理,各地方政府更加客观地评估和调整了收入预算。
二、财政预算制定流程及背后反映的信息:从财政预算制定的流程来看,当前各地公布的财政收入目标应该已于2024年年中和年底经过了中央财政的两次审核。目前我国实行分级预算管理,即地方各级人民政府负责编制本级政府预算,报本级人大审批。而实践中由于国务院要在两会时向全国人民代表大会报告中央和地方预算草案情况,因此预算法要求各地应于下年度1月10日前报财政部。且由于预算编制工作的复杂性和需要体现中央的导向性,一般在前一年年中便开始制定下一年财政预算,期间需要经过“两上、两下”四个预算编制阶段。
按以上预算编制流程来看,2025年各地方的预算编制计划在2024年6月及11月的“二上”中应该已经上报至财政部门,且财政部门应该于8-10月期间给予过地方首次反馈。这也意味着,目前我们看到各地方的财政收入增速目标应当也是经过中央初步核准的,而2024年9月份的财政政策转向或许也是考虑了地方当前的税收和债务压力,加大了中央财政的支持力度。因此,在2024年底的多次公开报道中,财政部便明确表达了2025年提高财政赤字和加大地方转移支付力度的政策态度。
三、地方财政收入增速与全国财政支出力度关系:从目前已经公布的21个省份的财政预算收入来看,18个省份一般公共预算收入目标增速较去年不同程度调降,仅广东、陕西、新疆目标收入增速与上年持平。按2024年截止11月底的一般公共预算收入规模来看,目前18个省份的财政收入占全国比重在73%左右。因此,按现有数据可以大致推算出2025年地方一般公共预算收入增速。我们按照2024年各省收入占比进行加权,计算出2025年地方本级一般公共预算收入的目标增速为3.1%,与过去几年相比确实处于较低水平。
但从另一方面来看,地方本级预算收入目标增速的降低对政府支出力度的影响较小,甚至有时是反向指标。一方面是地方本级预算收入规模目前在11万亿左右,2025年收入增速按3.1%计算,较去年预算增速降低1.5个百分点,对应收入降低规模在1700亿元左右,实际上对整体收入的影响相对有限。其次,从财政逆周期调控的角度分析,地方一般公共财政收入主要是税收和非税收入,目标增速有所降低意味着经济和预期偏弱,这也在一定程度上倒逼中央财政实施更大力度的逆周期调节,或给于地方更多的新增债务额度。结合近年来预算数据来看,在地方预算收入增速较低时期,新增债务规模和中央对地方的转移支付增速普遍提升。往年地方收入目标增速制定较低时,广义口径财政一、二本账的合计支出增速甚至会有所提升,主要是加大了逆周期调节力度。
四、小结:总体来看,我们认为当前地方两会所公布的一般公共预算收入目标增速主要反映了对当前经济更为客观的认识,这主要也是基于2024年以来税收收入实际增速和目标增速的大幅背离,且部分倒逼了非税收入的高增。且从预算流程上来说目前公布的数字是经过中央审议和调整的,其也进一步反映了中央层面对于经济更加客观的认识。这或是数字背后所隐含的更重要的信息,这也意味着2025年“更加积极”的财政政策力度应有大幅提升。我们认为狭义赤字率应该在4%左右,预算内广义赤字率应在9%左右。
风险提示:对政策理解不准确的风险;政策落地不确定性的风险;地方政府债务压力加剧的风险;测算误差风险。
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